Allgemein — Piraterie/Terrorismus — Seesicherheit Piraterie und Terrorismus auf See

(Vizead­mi­ral a.D. Lutz Feldt ist Präsi­dent des Deutschen Marine Insti­tutes und war in sein­er let­zten Ver­wen­dung Inspek­teur der Marine. Kon­ter­ad­mi­ral a.D. Dr. Sig­urd Hess ist Vor­sitzen­der der Deutschen Gesellschaft für Schiff­fahrts- und Mari­negeschichte und war in sein­er let­zten Ver­wen­dung Chef des Stabes des NATO HQ Ost­seezugänge, Karup, Dänemark) 

Es ist ver­ständlich, dass nach der Lek­türe der zahlre­ichen und unter­schiedlichen Beiträge zur Seesicher­heit im All­ge­meinen und der Bekämp­fung der Pira­terie im Beson­deren den Lesern des Marine­Fo­rum – je nach eigen­em Ken­nt­nis­stand – sehr konkrete und wichtige Fra­gen unbeant­wortet geblieben sind. Dies hängt auch mit der Sache selb­st zusam­men: Ein­er­seits han­delt es sich bei allen Artikeln nur um »eine« Sicht der Dinge und ander­er­seits ist anzuerken­nen, dass wir uns, genau wie die Bürg­er unser­er Nach­barstaat­en und Ver­bün­de­ten, in einem Prozess befind­en, den man get­rost als einen Lern­prozess beze­ich­nen kann. Das gilt für alle Ver­ant­wortlichen und auch für die Beteiligten, die im Ein­satz befind­lichen Sol­dat­en. Hier soll nun der Ver­such unter­nom­men wer­den, zumin­d­est einige der in den Artikeln genan­nten Prob­leme mit Lösungsvorschlä­gen zu verbinden. 

Dabei ist festzustellen, dass sich die Fra­gen an die Poli­tik richt­en. Auch wenn immer wieder darauf hingewiesen wird, die Deutsche Marine ver­füge über alle Befug­nisse, um erfol­gre­ich han­deln zu kön­nen, ist dies lei­der nur ein Teil der Antwort. Die Antworten oder das Schweigen der Poli­tik haben direk­te und langfristige Auswirkun­gen auf das Bewusst­sein und Han­deln der Soldaten. 

Han­deln sie, dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit fol­gend, zögern sie aus Unsicher­heit oder sehen sie weg: Dies ist die Lage für die Sol­dat­en auf allen Führungs- und Durch­führungsebe­nen. Und diese Lage ver­langt eine poli­tis­che Antwort und am Ende neue Gesetzesnormen. 

Die Ver­ant­wor­tung für die For­mulierung der Man­date liegt im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung

Was darf die Deutsche Marine für die Auf­gabe leis­ten, Seesicher­heit zu bewahren oder wieder herzustellen? Die Deutsche Marine hat im Sinne des Artikels 87a des Grundge­set­zes (GG) einen Vertei­di­gungsauf­trag, der durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht mit dem Urteil vom 12. Juli 1994 an ein Man­dat des Deutschen Bun­destages gebun­den ist. Diese Man­datsvorschläge wer­den für jeden Ein­satz weitest­ge­hend im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung erar­beit­et. Hier liegt also die Ver­ant­wor­tung für die For­mulierung der Mandate. 

Für die Oper­a­tion Active Endeav­our (OAE) im Mit­telmeer wird die Deutsche Marine nach Artikel 5 des NATO-Ver­trages einge­set­zt, das Man­dat wurde nach den Ter­ro­ran­schlä­gen vom 11. Sep­tem­ber 2001 vom Par­la­ment gebil­ligt. Dies ist seit­dem unverän­dert gültig. Die Marine ver­fügt damit über alle Befug­nisse, die der NATO-Befehlshaber in Neapel in seinem Oper­a­tions­be­fehl fest­gelegt hat, und die im Man­dat des Bun­destages aus­drück­lich benan­nt sind. Damit sind die im Rah­men von OAE einge­set­zten Mari­neein­heit­en handlungsfähig. 

In ähn­lich­er Weise wurde das Man­dat für die seit Herb­st 2001 laufende Oper­a­tion Endur­ing Free­dom (OEF) gegen den inter­na­tionalen Ter­ror­is­mus entwick­elt, an dem sich die Deutsche Marine durchge­hend beteiligt hat. Wieder­holt hat sie auch mit großem Erfolg den Befehlshaber in See gestellt, zulet­zt wieder für sechs Monate bis Mitte 2009. Das Man­dat ist allerd­ings auf den Ter­ror­is­mus begren­zt und ist weit­eren Bedro­hun­gen im Seege­bi­et am Horn von Afri­ka nicht angepasst wor­den. Bei Piratenüber­fällen durfte nur im Rah­men der Nothil­fe gemäß Seerecht­sübereinkom­men einge­grif­f­en wer­den, dies hat die Pirat­en allerd­ings wenig beeindruckt. 

Mari­nesicherungskräfte auf Wun­sch von Reed­ern und Kapitä­nen? (Foto: PIZM)

In der Oper­a­tion Ata­lan­ta der Europäis­chen Union (EU) ist die Deutsche Marine nach GG-Artikel 24, Abs. 2 einge­set­zt. Das vom Bun­destag ver­ab­schiedete Man­dat basiert auf Res­o­lu­tio­nen des Sicher­heit­srates der Vere­in­ten Natio­nen und einem Man­dat der EU. Die Führung für Ata­lan­ta liegt beim EU-Marine­haup­tquarti­er in North­wood bei Lon­don. Der Oper­a­tion liegt ein robustes Man­dat zugrunde, das vom Vertei­di­gungsmin­is­teri­um mit eige­nen Pri­or­itäten umge­set­zt wurde. Auch hier ist die Marine hand­lungs­fähig, und zwar im gesamten Spek­trum ihrer Fähigkeit­en. Das Man­dat erlaubt auch die Ein­schif­fung von so genan­nten »Ves­sel Pro­tec­tion Teams«, dafür aus­ge­bilde­ten Sol­dat­en der Mari­nesicherungskräfte auf Wun­sch von Reed­ern und Kapitänen. 

Die lange Zeit nicht gek­lärte Frage nach der Zuständigkeit bei der Festnahme/Festsetzung von Pirat­en, der Beweis­sicherung und der Strafver­fol­gung ist für diese Oper­a­tion durch ein Abkom­men der EU mit Kenia nun gek­lärt. Allerd­ings nimmt das Seerecht­sübereinkom­men die Staat­en, die Pirat­en fest­set­zen, auch für die Strafver­fol­gung in die Pflicht. Insofern ist die gegen­wär­tige Lösung nur eine Zwis­chen­lö­sung und nur auf Kenia begren­zt. Bei der Strafver­fol­gung der Pirat­en beste­ht Handlungsbedarf. 

Die Embar­go-Oper­a­tion vor dem Libanon beruht auf einem Man­dat des Sicher­heit­srates der Vere­in­ten Natio­nen. Auch hier basiert der Ein­satz der Marine auf GG-Artikel 24, Abs. 2. Das Man­dat hat drei Kom­po­nen­ten: Die Erste bet­rifft die mil­itärische Embar­go-Oper­a­tion, die Zweite die poli­tis­che Auf­gabe, die Block­ade der libane­sis­chen Küste durch die Israelis­che Marine zu been­den und die Dritte den Aus­bil­dungsauf­trag gegenüber der Libane­sis­chen Marine. Die Oper­a­tion wird von den Vere­in­ten Natio­nen aus New York geführt. Der Befehlshaber in See ist über einen lan­gen Zeitraum durch die Deutsche Marine gestellt wor­den. Das Man­dat, wiederum im Vertei­di­gungsmin­is­teri­um erar­beit­et, gibt der Marine die notwendi­gen Befug­nisse zur Auftragserfüllung. 

Die Antwort auf die Frage nach den Befug­nis­sen ist damit gegeben: Bei Ein­sätzen, die im Rah­men eines kollek­tiv­en Sicher­heitssys­tems auf der Grund­lage des GG-Artikels 24 erfol­gen und denen der Bun­destag zuges­timmt hat, ver­fügt die Marine über die im nationalen Man­dat beschlosse­nen Hand­lungsspiel­räume. Wie mehrfach fest­gestellt, unter­liegen sie der Kon­trolle der Poli­tik. Insoweit ist es richtig und auch angemessen festzustellen, dass eine Ergänzung des Grundge­set­zes oder ein geson­dertes Seesicher­heits­ge­setz für die oben genan­nten Ein­sätze nicht erforder­lich ist. 

Ganz anders sieht die Lage allerd­ings außer­halb dieser auf GG-Artikel 24 basieren­den Ein­sätze aus. Dies lässt sich an einem möglichen Szenario sehr gut verdeut­lichen: Eine Fre­gat­te der Deutschen Marine hat ihre Teil­nahme an der Oper­a­tion Ata­lan­ta erfol­gre­ich beendet. 

Über­gabe eines mut­lamßlichen Pirat­en in Kenia (Foto: PIZM)

Dabei hat die Besatzung Pirat­en fest­ge­set­zt und in Kenia den Strafver­fol­gungs­be­hör­den übergeben, hat erfol­gre­ich durch Präsenz und den Ein­satz von Bor­d­waf­fen Pira­te­nan­griffe auf Han­delss­chiffe ver­hin­dert. Auf dem Rück­marsch als Einzelfahrer und unter nationalem Kom­man­do wird sie Zeuge eines Angriffs von Pirat­en auf ein Han­delss­chiff. Dieselbe Besatzung, die vorher unter inter­na­tionalem Kom­man­do Pirat­en aktiv bekämpfte, darf nun nur noch im Rah­men der Nothil­fe des Seerecht­sübere­in- kom­mens agieren. Dass dies nicht aus­re­icht, hat die Entwick­lung am Horn von Afri­ka in den Jahren vor 2008 gezeigt. 

Aber auch auf dem weit­eren Rück­marsch, sowohl auf Hoher See wie auch in den eige­nen Hoheits­gewässern, sind der Marine keine Befug­nisse über­tra­gen wor­den, die den möglichen Bedro­hun­gen gerecht wer­den wür­den. Wed­er ist die Bekämp­fung des Dro­gen­han­dels auf Hoher See zuläs­sig, noch die Ver­hin­derung der Ver­bre­itung von Massen­ver­nich­tungswaf­fen, noch die Bekämp­fung von ter­ror­is­tis­chen Bedro­hun­gen vor der eige­nen Haustür und auch dort nicht, wo sie ihren Ursprung haben, noch die Bekämp­fung von Men­schen­han­del oder ille­galer Migra­tion, noch die Bekämp­fung von ille­galem Waf­fen­han­del über See. Die Aufzäh­lung ließe sich fort­set­zen, die Bedro­hun­gen sind real und Deutsch­land trägt eine im Seerecht­sübereinkom­men for­mulierte Mitver­ant­wor­tung für die Sicher­heit auf den Weltmeeren. 

Sowohl die EU, als auch die NATO, als auch Sicher­heits­bünd­nisse in anderen Regio­nen der Welt schätzen den Trans­port von Massen­ver­nich­tungswaf­fen über den Seeweg als eine der gefährlich­sten Bedro­hun­gen ein. Alle informellen Bit­ten unser­er Ver­bün­de­ten nach Beteili­gung der Deutschen Marine sind schon im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung abschlägig beschieden wor­den. Die Begrün­dun­gen der Ablehnung waren und sind die fehlen­den Regelun­gen im Grundge­setz. Dies bezieht sich sowohl auf die Lage auf der Hohen See und in der Außen­wirtschaft­szone, also bis zu 200 sm von der Küste ent­fer­nt, wie auch in unseren eige­nen Hoheits­gewässern, also in dem Seege­bi­et bis zu 12 sm von unser­er Küste entfernt. 

Auch hier ver­fügt die Deutsche Marine über keine Befug­nisse und Zuständigkeit­en und damit ver­bun­den auch über keine Ver­ant­wor­tung. Diese teilen sich Bun­des- und Län­der­min­is­te­rien und deren Behör­den. Die Marine kann auf Anforderung von Amt­shil­fe gem. GG-Artikel 34 nur diejeni­gen nicht­mil­itärischen Fähigkeit­en ihrer Sol­dat­en und Ein­heit­en, Schiffe und Flugzeuge ein­brin­gen, über die auch die Polizei ver­fü­gen würde, nicht mehr und nicht weniger. Je nach Bedro­hungslage ermöglicht das eine mehr oder weniger erfol­gre­iche Zusam­me­nar­beit mit Bund und Län­dern. Ist die Bedro­hung durch die Polizei oder zivile Kräfte nicht erfol­gre­ich abzuwehren, ist die Deutsche Marine nach der gegen­wär­ti­gen Recht­slage nicht befugt zu han­deln, nicht inner­halb der Hoheits­gewäss­er und auch nicht außer­halb. Täte sie es doch, um größeren Schaden oder eine Katas­tro­phe abzuwen­den, agierte sie in ein­er Grau­zone des Rechts, manche wür­den später von Ver­stößen gegen das Grundge­setz sprechen. Dies ist den ver­ant­wortlichen Offizieren und Besatzun­gen nicht zuzu­muten – und da hil­ft auch das Wort eines Min­is­ters, mag es noch so ehrlich gemeint sein, nicht weiter. 

Zwar hat die Begrün­dung der Ablehnung des Luft­sicher­heits­ge­set­zes durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht wenig mit der For­mulierung eines notwendi­gen und erforder­lichen Seesicher­heits­ge­set­zes zu tun, den­noch ist eine Pas­sage für die gegen­wär­tige Recht­slage zu beacht­en. Die Stre­itkräfte dür­fen bei Anforderung und Bil­li­gung der Amt­shil­fe nur diejeni­gen Fähigkeit­en ein­brin­gen, über die auch die Polizei ver­fügt. Rechtssicher­heit für die Sol­dat­en zu schaf­fen ist die Grund­lage für jeden Ein­satz, aber dies ist auch unab­d­ing­bar, wenn die Sicher­heit unseres Lan­des und sein­er Bürg­er gewährleis­tet wer­den soll. 

Dabei geht es um fol­gende Ergänzun­gen im GG-Artikel 35,Abs. 4 (neu): »Reichen zur Abwehr eines beson­ders schw­eren Unglücks­fall­es polizeiliche Mit­tel nicht aus, so kann die Bun­desregierung den Ein­satz der Stre­itkräfte mit mil­itärischen Mit­teln anord­nen. Soweit es dabei zur wirk­samen Bekämp­fung erforder­lich ist, kann die Bun­desregierung den Lan­desregierun­gen Weisun­gen erteilen. Die Anord­nung nach Satz 1 ist jed­erzeit auf Ver­lan­gen des Bun­desrates, im Übri­gen unverzüglich nach Besei­t­i­gung der Gefahr aufzuheben.« Diese Ergänzung des Grundge­set­zes würde eine klare Recht­spo­si­tion schaf­fen und einen Teil der Lücke schließen, die zurzeit dazu führt, dass die Marine über die Mit­tel ver­fügt, aber keine Kom­pe­tenz hat und die anderen über die Kom­pe­tenz ver­fü­gen, aber keine aus­re­ichen­den Mit­tel haben. 

Darüber hin­aus wäre auch eine Ergänzung des GG-Artikels 87a,Abs. 5 notwendig, um Klarheit zu schaf­fen: »Außer­halb des Hoheits­ge­bi­ets der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land dür­fen Stre­itkräfte nach den Regeln des Völk­er­rechts, auch zur Unter­stützung der zuständi­gen Bun­des­be­hör­den, einge­set­zt wer­den. Ein­sätze bedür­fen der Zus­tim­mung des Deutschen Bun­destages; das Nähere regelt ein Bun­des­ge­setz.« Dieses Bun­des­ge­setz wäre das schon lange notwendi­ge Seesicherheitsgesetz. 

Notwendig und über­fäl­lig:
Zusam­men­führung von Lebenswirk­lichkeit und Ver­fas­sungswirk­lichkeit

Liest man die vorgeschla­ge­nen Ergänzun­gen und bedenkt man die Forderung nach einem Seesicher­heits­ge­setz, dann fällt es schw­er, dahin­ter einen Anschlag auf die grund­sät­zliche und auch weit­er­hin richtige Tren­nung von polizeilich­er und mil­itärisch­er Zuständigkeit zu ver­muten. Es han­delt sich ganz im Gegen­teil um die notwendi­ge und über­fäl­lige Zusam­men­führung von Lebenswirk­lichkeit und Ver­fas­sungswirk­lichkeit. Dies dient der Sache, der Sicher­heit unseres Lan­des und sein­er Bürger. 

Eine eben­so wichtige und über­fäl­lige Entschei­dung bet­rifft die Regelung der unter­schiedlichen und zum Teil konkur­ri­eren­den Zuständigkeit­en der Bun­des- und Län­der­be­hör­den inner­halb der Hoheits­gewäss­er und in den Hafen­z­u­fahrten und Häfen. 

Der Auf­bau eines »Mar­iti­men Sicher­heit­szen­trums« in Cux­haven mit der Über­gangslö­sung des »Gemein­samen Lagezen­trums« und die entsprechen­den Ver­wal­tungsvere­in­barun­gen ermöglichen erste Schritte zur Zusam­me­nar­beit. Dort fehlt es aber bis heute an ein­er klaren, durch­set­zungs­fähi­gen und ein­fachen Führungs- und Entschei­dungsstruk­tur, die auch unter Hand­lungs­druck arbeit­en kann und schon vorher in der Lage gelebt hat. 

Es fehlt eine Küstenwache, wie sie einige unser­er Nach­barn schon haben und andere eben­falls auf­bauen. Hier wäre dann auch auf das Polizeiauf­gabenge­setz einzuge­hen, dass eben­falls ergänzt wer­den müsste. Dazu ist aber eine geson­derte Betra­ch­tung notwendig (ver­gle­iche den infor­ma­tiv­en Artikel von Pro­fes­sor Dr. Uwe Jenisch, Walther-Schück­ing-Insi­tut für Inter­na­tionales Recht, Kiel und Deutsches Marine Insti­tut, Bonn in Hansa Nr. 6 vom Juni 2009, Seite 66ff.). Das kann und soll hier nicht geschehen, auch wenn nicht verkan­nt wird, dass es zu einem Ressortüber­greifend­en Ansatz der Sicher­heit­sar­chitek­tur drin­gend notwendig wäre.